INFORME SOBRE
EL ACCESO A LA INFORMACION EN EL
HEMISFERIO[1]
A.
Introducción
1.
La Oficina del
Relator Especial para la Libertad
de Expresión se ha abocado a una
tarea permanente por garantizar y
ampliar el acceso a la información
en las Américas, en el entendido
de que su implementación efectiva
constituye la piedra angular para
la consolidación del derecho a la
libertad de expresión y ofrece un
marco para el establecimiento de
políticas de transparencia,
necesarias para fortalecer a las
democracias.
2.
En este espíritu y
en cumplimiento de los mandatos
impartidos por los Jefes de Estado
y de Gobierno en la Tercera Cumbre
de las Américas, celebrada en
ciudad de Quebec, en abril de
2001,
el Relator Especial de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) para la Libertad de
Expresión ha iniciado un ejercicio
anual para monitorear la adopción
de nuevas leyes y sistemas
reglamentarios vinculados a la
garantía del derecho a la libertad
de información en los Estados
miembros de la OEA.
3.
Con este fin, la
Oficina publicó en 2001 un
“Informe sobre la acción de
habeas data y el derecho de
acceso a la información en el
Hemisferio.”
Este informe contiene una
enumeración de la legislación y
las prácticas existentes en los
Estados miembros de la OEA con
respecto al derecho al acceso a la
información y el recurso de
habeas data. El mismo se ha
basado en la información
suministrada por los Estados
miembros en respuesta a
cuestionarios oficiales
distribuidos por la Oficina del
Relator Especial, y en la
información recogida por
organizaciones no gubernamentales
nacionales e internacionales. En
el Informe de 2001, el Relator
Especial concluyó, a la luz de la
información obtenida, que la
“práctica que fomenta una cultura
de secretismo de la información en
manos del Estado ya sea por
desconocimiento de normas
específicas que regulan dicho
ejercicio o porque ante la
vaguedad o amplitud del lenguaje
utilizado en la norma, el agente
que dispone de la información opta
por la negativa por temor a ser
sancionado”, y subrayó también que
estas prácticas “ponen en peligro
el sistema democrático
constitucional permitiendo el
incremento de actos de
corrupción”.
En el Informe de 2001,
el Relator Especial para la
Libertad de Expresión también
recomendó la adopción de las
siguientes medidas para garantizar
los derechos a la libertad de
expresión y de habeas data,
de acuerdo con las normas
internacionales:
1.
La promulgación de leyes que
permitan el acceso a la
información en poder del Estado y
normas complementarias que regulen
su ejercicio como así también la
promulgación de leyes que
contemplen el derecho de las
personas a acceder a sus datos
personales en función de la acción
de habeas data,
contemplando los estándares
internacionales en dicha materia.
2.
La existencia de instancias de
revisión independientes que puedan
determinar que las restricciones
establecidas bajo razones de
defensa nacional sean balanceadas
teniendo en cuenta la protección
de otros derechos fundamentales en
concordancia con los estándares
internacionales de derechos
humanos como el derecho de la
sociedad a estar informada sobre
asuntos de interés publico, entre
otros
3.
El impulso de proyectos de ley
sobre la materia con la
participación y consenso de la
sociedad civil.
4.
Políticas que promuevan y
divulguen la existencias de estos
derechos individuales y colectivos
como herramientas legales para
alcanzar la transparencia de los
actos del Estado, para proteger la
intimidad de las personas frente a
manejos arbitrarios o ilegítimos
de datos personales y como medio
de fiscalización y participación
de la sociedad.
4.
El 11 y 12 de diciembre de
2002, la Oficina del Relator
Especial para la Libertad de
Expresión de la CIDH colaboró con
el Diálogo Interamericano
en una conferencia sobre acceso a
la información, celebrada en
Buenos Aires, Argentina, con el
propósito de cooperar en la tarea
del Diálogo Interamericano de
impulsar la democracia en América
Latina. La organización estuvo a
cargo, conjuntamente, de las
siguientes entidades locales: la
Asociación por los Derechos
Civiles y el Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS).
Asistieron personalidades
importantes de nivel decisorio y
miembros de instituciones que
actúan en el campo del acceso a la
información en América Latina,
Estados Unidos y el Reino Unido.
La conferencia reunió a
universitarios, organizaciones de
la sociedad civil, periodistas,
abogados y miembros del público y
de entidades privadas con
idoneidad en las áreas de la
promulgación, aplicación o
interpretación de la legislación
sobre acceso a la información en
la región.
5.
En junio de 2003, la
Asamblea General de la OEA
reconoció la importancia del
acceso a la información con la
adopción de la Resolución AG/Res.1932
(XXXIII-O/03).
En esta Resolución, la Asamblea
General reafirmó la declaración
del artículo 13 de la Convención
Americana de que todos tienen
libertad de procurar, recibir y
difundir información y sostuvo que
el acceso a la información pública
es un requisito del ejercicio
mismo de la democracia..
Además, la Asamblea General
reiteró que los Estados están
obligados a respetar y fomentar el
acceso de todos a la información
pública y de promover la adopción
de toda medida legislativa y de
otro tipo necesaria para
garantizar su reconocimiento y
aplicación efectiva.
En el párrafo 6 de la resolución,
resolvió “encomendar a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
que, a través de la Relatoría para
la Libertad de Expresión, continúe
incluyendo en su informe anual un
informe sobre el acceso a la
información pública en la
región”. En consecuencia, este
capítulo resumirá la situación
actual de los Estados miembros en
relación con el derecho a la
libertad de información, en un
empeño por dejar constancia de la
evolución de los Estados en esta
esfera.
6.
En agosto de 2003,
el Presidente del Consejo
Permanente de la OEA pidió la
colaboración de la Oficina del
Relator Especial para la Libertad
de Expresión de la CIDH en la
presentación de un documento que
contuviera propuestas para el
cumplimiento por el Consejo del
párrafo 5 de la Resolución AG/RES
1932 (XXXIII-O/03) en la que se
encomendaba a dicho Consejo
“promover la realización de
seminarios y foros conducentes a
promover, difundir e intercambiar
experiencias y conocimientos
relativos al acceso a la
información pública con el fin de
contribuir con los esfuerzos de
los Estados miembros en su plena
implementación.” El Relator
Especial para la Libertad de
Expresión de la CIDH presentó este
documento, incluido en la sección
anexa del presente informe, en el
curso de la sesión que el Consejo
Permanente celebró el 10 de
setiembre de 2003.
Muchas de las propuestas aquí
sugeridas reiteran las
consideraciones efectuadas ante el
Consejo Permanente.
7.
La discusión y el debate
público sobre el acceso a
información en poder del Estado
puede fomentar el afianzamiento de
las democracias americanas. Sin
embargo, la Oficina del Relator
Especial para la Libertad de
Expresión quisiera aprovechar esta
oportunidad para subrayar a cada
Estado miembro que es necesario
una atención más focalizada para
lograr el cumplimiento de la
Convención Americana. En efecto,
un estudio reciente llegó a la
conclusión de que el 84% de los
periodistas entrevistados,
provenientes de 18 Estados
miembros de la OEA, entendían que
era difícil o muy difícil obtener
información o documentos de
funcionarios públicos en sus
países.
A efectos de corregir esta
situación y garantizar debidamente
el derecho de las personas a la
información en poder del Estado,
los Estados deben efectuar avances
concentrados y simultáneos, por lo
menos, a tres niveles diferentes.
8.
En primer lugar, los
antecedentes teóricos del derecho
de acceso a la información deben
ser ampliamente comprendidos en
profundidad y amplitud. La
garantía del acceso público a
información en poder del Estado no
sólo es una herramienta práctica
que fortalece la democracia y las
normas de derechos humanos y
promueve la justicia
socioeconómica, sino que es
también un derecho humano
protegido por el derecho
internacional.
9.
En segundo lugar, este
cimiento conceptual debe ir
acompañado de un régimen de acceso
a la información bien concebido y
basado en una confluencia
equilibrada de coordinación de
procedimientos, activismo cívico y
voluntad política. Sólo una
estructura legislativa y
reglamentaria que se funde en
tales principios, puede lograr el
grado de apertura que impulsa el
artículo 13 de la Convención
Americana.
10.
Finalmente, el
establecimiento adecuado del
derecho de acceso a la información
en poder del Estado requiere un
sistema de excepciones específico,
claro y transparente. Es
inevitable que los Estados
ocasionalmente se encuentren en
una situación de tirantez entre la
garantía del derecho de acceso a
la información y otros intereses
válidos del Estado, como la
protección de la privacidad de las
personas y el mantenimiento de la
seguridad nacional. La definición
y ponderación de estos diversos
intereses plantea un desafío muy
delicado e importante.
11.
Dada la complejidad
práctica de otorgar el derecho de
acceso a la información en poder
del Estado como lo garantiza el
artículo 13 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos,
la Oficina del Relator Especial
quisiera aprovechar esta
oportunidad para elaborar
requisitos y estrategias para un
cumplimiento adecuado de la
Convención. Este análisis será
seguido por un resumen de las
leyes y prácticas sobre el derecho
de acceso a la información en cada
Estado miembro de la OEA.
B. Garantía adecuada
del acceso a la información
1.
Marco teórico
12.
El valor del acceso a la
información comprende la promoción
de los objetivos más importantes
de las Américas, incluyendo
democracias transparentes y
efectivas, respeto por los
derechos humanos, mercados
económicos estables y justicia
socioeconómica. En el sistema
interamericano, el acceso a
información en poder del Estado
está protegido por el artículo
13.1 de la Convención Americana
que garantiza “la libertad de
buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda
índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.” El
Estado debe reconocer todos estos
factores para garantizar en forma
suficiente el derecho de acceso a
la información.
13.
Se reconoce ampliamente
que, sin acceso público a
información en poder del Estado,
no pueden realizarse plenamente
los beneficios políticos que
derivan de un clima de libre
expresión. En la Tercera Cumbre
de las Américas, los Jefes de
Estado y de Gobierno reconocieron
que la buena administración de la
cosa pública requiere
instituciones de gobierno
efectivas, transparentes y
públicamente responsables.
También asignaron la mayor
importancia a la participación
ciudadana a través de sistemas de
control efectivos.
De acuerdo con esta opinión, la
Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha declarado que el
“concepto de orden público reclama
que, dentro de una sociedad
democrática, se garanticen las
mayores posibilidades de
circulación de noticias, ideas y
opiniones, así como el más amplio
acceso a la información por parte
de la sociedad en su conjunto.”
El acceso a la información
promueve la rendición de cuentas y
la transparencia dentro del Estado
y permite contar con un debate
público sólido e informado. De
esta manera, el acceso a la
información habilita a las
personas para asumir un papel
activo en el gobierno, condición
necesaria para el mantenimiento de
una democracia sana.
14.
Un mecanismo transparente
que brinde acceso a información en
poder del Estado es también
esencial para fomentar un clima de
respeto por todos los derechos
humanos. El derecho de acceso a
la información también es un
componente del derecho a saber la
verdad. A este respecto, la
Comisión Interamericana ha
señalado que " El derecho a la
verdad es un derecho de carácter
colectivo que permite a la
sociedad tener acceso a
información esencial para el
desarrollo de los sistemas
democráticos y a la vez un derecho
particular para los familiares de
las víctimas, que permite una
forma de reparación, en
particular, en los casos de
aplicación de leyes de amnistía.
La Convención Americana protege el
derecho a acceder y a recibir
información en su artículo 13.
El acceso a información en poder
del E €ÿstado es análogamente
necesario para evitar futuros
abusos por funcionarios
gubernamentales y también asegurar
la garantía de recursos efectivos
contra tales abusos.
15.
La legislación sobre acceso
a la información también puede
constituir una fuerza
estabilizadora de los mercados
financieros:
Para
comprender y prever los
movimientos del mercado, los
inversores deben contar con
información oportuna y precisa
sobre los indicadores financieros
de las empresas y los datos
macroeconómicos (...) La
información sobre normas de
precios y productos ayuda a los
consumidores a seleccionar los
productos. Los registros de las
inspecciones sanitarias, el
desempeño escolar y los datos
ambientales ayudan a los
ciudadanos a tomar opciones
sociales fundamentadas.
16.
Esta línea de
argumentación propone que, dada la
incidencia del acceso a la
información en el mejoramiento del
flujo de información en estos
diversos sectores, la creciente
apertura de los regímenes puede
beneficiar a la economía mundial:
“porque una mayor corriente de
información puede mejorar la
asignación de recursos y puede
permitir mitigar la variabilidad
financiera y las crisis
mundiales.”
17.
Como lo sostuvo la Oficina
del Relator Especial en el Informe
del año pasado sobre la Libertad
de Expresión y la Pobreza, el
acceso a la información es también
una herramienta vital en el alivio
de la injusticia socioeconómica.
Los pobres con frecuencia adolecen
de falta de acceso a la
información sobre los propios
servicios que el gobierno ofrece
para ayudarlos a sobrevivir. Los
grupos marginados necesitan el
acceso a la información sobre
estos servicios y sobre muchas
otras decisiones del gobierno y de
los organismos privados que
afectan profundamente sus vidas.
18.
El ejercicio efectivo del
acceso a la información también
ayuda a combatir la corrupción,
que ha sido identificada por la
Organización de los Estados
Americanos (OEA) como un problema
que requiere especial atención en
las Américas, dada su capacidad
para socavar gravemente la
estabilidad de las democracias.
En el curso de la Tercera Cumbre
de las Américas, los Jefes de
Estado y de Gobierno reconocieron
la necesidad de intensificar los
esfuerzos para combatir la
corrupción y resaltaron la
necesidad de respaldar iniciativas
que permitan una mayor
transparencia para garantizar la
protección de los intereses del
público y que los gobiernos se
vean alentados a utilizar sus
recursos efectivamente para el
bien colectivo.
La corrupción sólo puede
controlarse a través de un
esfuerzo conjunto encaminado a
fomentar el nivel de transparencia
en la acción del gobierno.
La transparencia de la acción de
gobierno puede fomentarse creando
un sistema jurídico que permita
que la sociedad tenga acceso a la
información y que elimine o
restrinja la resistencia de los
gobiernos a divulgar información,
los atrasos en los trámites para
otorgar la información solicitada
y la imposición de tarifas no
razonables a ese acceso. Un
reciente informe sobre la
corrupción mundial ha señalado que
“sólo insistiendo en el acceso a
la información y en una mayor
transparencia en todas las esferas
de la sociedad, desde el nivel
local al intergubernamental,
pueden la sociedad, las empresas y
el gobierno tener esperanzas de
contener y denunciar la corrupción
y de garantizar que los corruptos
salgan de sus escondrijos.”
19.
El acceso a la información
está protegido por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
El artículo 13.1 de la Convención
Interamericana establece que el
derecho a la libertad de
pensamiento y expresión incluye
“la libertad de buscar, recibir y
difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.”
20.
A efectos de comprender las
repercusiones del acceso a la
información garantizado por la
Convención, debemos procurar la
orientación que ofrece la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, dada su
autoridad interpretativa respecto
de los derechos protegidos en la
Convención Americana. Como lo
declara su Estatuto, la Comisión
fue creada para “promover la
observancia y la defensa de los
derechos humanos y servir como
órgano consultivo de la
Organización en esta materia.”
Por esta razón, la Corte
Interamericana ha escrito que “si
un Estado suscribe y ratifica un
tratado internacional,
especialmente si trata de derechos
humanos, como es el caso de la
Convención Americana, tiene la
obligación de realizar sus mejores
esfuerzos para aplicar las
recomendaciones de un órgano de
protección como la Comisión
Interamericana [.]"
Además, la Asamblea General de la
OEA ha exhortado a sus miembros a
seguir todas las recomendaciones
de la Comisión Interamericana.
21.
Con base en el texto del
artículo 13.1 de la Convención, la
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos ha afirmado que
el derecho a la libertad de
expresión incluye el derecho a
divulgar y el derecho a procurar y
recibir ideas e información.[25]
22.
La aprobación por la
Comisión Interamericana de la
Declaración de Principios sobre la
Libertad de Expresión elaborada
por la Oficina del Relator
Especial para la Libertad de
Expresión afirmó el concepto de
que, para dar debido cumplimiento
a las obligaciones que establece
la Convención, los Estados deben
adoptar medidas efectivas que
garanticen el acceso a la
información en poder del Estado.
El Principio 4 establece que:
El acceso a la
información en poder del Estado es
un derecho fundamental de los
individuos. Los Estados están
obligados a garantizar el
ejercicio de este derecho. (...)
23.
La Comisión ha respaldado
la obligación de los Estados de
asegurar la garantía efectiva del
derecho a saber la verdad sobre
graves violaciones pasadas de
derechos humanos. A este
respecto, la Comisión ha dicho que
las obligaciones de los Estados en
el marco de la Convención incluyen
la creación de comisiones
investigadoras cuya integración y
autoridad debe estar determinada
de acuerdo con la legislación
interna de cada país, con el
suministro de los recursos
necesarios, para que la propia
justicia pueda iniciar toda
investigación necesaria.
24.
La obligación de los
Estados de garantizar el acceso a
la información en poder del
Estado, también está respaldada
por la interpretación que hace la
Corte Interamericana del artículo
1.1 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. En el
caso Velázquez Rodríguez, tras
considerar que “la primera
obligación asumida por los Estados
partes en virtud del artículo 1(1)
es “respetar los derechos y
libertades reconocidas por la
Convención,”
la Corte agregó:
La
segunda obligación de los Estados
partes es la de "garantizar" el
libre y pleno ejercicio de los
derechos reconocidos en la
Convención a toda persona sujeta a
su jurisdicción. Esta obligación
implica el deber de los Estados
partes de organizar todo el
aparato gubernamental y, en
general, todas las estructuras a
través de las cuales se manifiesta
el ejercicio del poder público, de
manera tal que sean capaces de
asegurar jurídicamente el libre y
pleno ejercicio de los derechos
humanos. Como consecuencia de
esta obligación los Estados deben
prevenir, investigar y sancionar
toda violación de los derechos
reconocidos por la Convención
(...)
25.
En su Opinión Consultiva
del 13 de noviembre de 1985, la
Corte Interamericana interpretó
también la disposición del
artículo 13 de la Convención en el
sentido de que contiene un derecho
individual y un derecho colectivo:
... quienes están
bajo la protección de la
Convención tienen no sólo el
derecho y la libertad de expresar
su propio pensamiento, sino
también el derecho y la libertad
de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda
índole.... por un lado, que nadie
sea arbitrariamente menoscabado o
impedido de manifestar su propio
pensamiento y representa, por
tanto, un derecho de cada
individuo; pero implica también,
por otro lado, un derecho
colectivo a recibir cualquier
información y a conocer la
expresión del pensamiento ajeno.[29]
26.
La importancia de un
derecho efectivo de acceso a la
información tiene un fundamento
sólido en el derecho internacional
y comparado de los derechos
humanos. Aunque no todos los
países y organizaciones
internacionales fundan el derecho
de acceso a la información en
poder del Estado en el derecho a
la libertad de expresión, existe
un consenso creciente en el
sentido de que los gobiernos
tienen obligaciones positivas de
otorgar a sus ciudadanos la
información en su poder, dado que
este derecho es interdependiente
con otros derechos fundamentales.
27.
El Relator Especial de las
Naciones Unidas sobre la Libertad
de Opinión y Expresión ha
declarado inequívocamente que el
derecho de acceso a la información
en poder de las autoridades del
Estado está protegido por el
artículo 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (PICDP).
Se llegó a la conclusión de que la
protección de este derecho deriva
del derecho a la libertad de
expresión establecido por el
Pacto, que señala que dicho
derecho “comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda
índole, sin consideración de
fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección (…).
28.
Asimismo, es interesante
observar que el derecho de acceso
a información en poder del Estado
está reconocido más explícitamente
en el sistema interamericano que
en el sistema europeo de derechos
humanos. El artículo 10 de la
Convención (Europea) para la
Protección de los Derechos Humanos
y Libertades Fundamentales (en
adelante, “la Convención
Europea”), dice: “Toda persona
tiene derecho a la libertad de
expresión. Este derecho comprende
la libertad de opinión y la
libertad de recibir o de comunicar
informaciones o ideas, sin que
pueda haber injerencia de
autoridades públicas y sin
consideración de fronteras.” La
palabra “buscar” está
ausente en esta formulación del
derecho a la libre expresión.
Pero, pese a esta diferencia, la
Corte Europea ha sostenido en dos
casos recientes que las personas
tienen un derecho al acceso a los
registros en poder del Estado,
fundándolo en el derecho a la vida
privada y familiar y no en el de
la libertad de expresión. El
artículo 13 de la Convención
Americana, en contraste con aquel,
protege explícitamente la “la
libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas
de toda índole.”
Dado que la libertad de recibir
información debe impedir que las
autoridades interrumpan el flujo
de información hacia los
ciudadanos, la palabra
buscar,
lógicamente,
implicaría un derecho adicional.[35]
29.
Si bien las comparaciones
internacionales mencionadas son de
utilidad, existen estrategias
jurídicas más concretas para
arribar a una interpretación de la
Convención Americana. La
Convención de Viena sobre el
Derechos de los Tratados establece
normas para la interpretación de
los Tratados y el artículo 31 de
la Convención de Viena establece
que debe tenerse en cuenta en su
contexto el significado común de
los términos. El contexto incluye
el preámbulo, los anexos y todo
acuerdo o instrumento preparado
“en relación con la concertación
del tratado.”
Con este fin, es importante
señalar que el Preámbulo de la
Convención Americana, en que los
Estados partes reafirmaron su
“propósito de consolidar en este
Continente, dentro del cuadro de
las instituciones democráticas, un
régimen de libertad personal y de
justicia social, fundado en el
respeto de los derechos esenciales
del hombre”
Quizás más aclaratorio es el
artículo 29 de la Convención,
titulado “Restricciones en
relación con las normas de
interpretación”:
Ninguna
disposición de la presente
Convención puede ser interpretada
en el sentido de:
a.
permitir a alguno de los Estados
partes, grupo o persona, suprimir
el goce y ejercicio de los
derechos y libertades reconocidos
en la Convención o limitarlos en
mayor medida que la prevista en
ella;
b.
limitar el goce y ejercicio de
cualquier derecho o libertad que
pueda estar reconocido de acuerdo
con las leyes de cualquiera de los
Estados partes o de acuerdo con
otra convención en que sea parte
uno de dichos Estados;
c.
excluir otros derechos y garantías
que son inherentes al ser humano o
que se derivan de la forma
democrática representativa de
gobierno, y
d.
excluir o limitar el efecto que
puedan producir la Declaración
Americana de Derechos y Deberes
del Hombre y otros actos
internacionales de la misma
naturaleza.
30.
El acento en la elección de
la interpretación menos
restrictiva posible y la
extraordinaria importancia de la
democracia representativa en estas
citas contextuales sugieren la
pertinencia de una interpretación
de la palabra “buscar” que protege
el derecho de acceso a la
información en poder del Estado.
La Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados también
ofrece otros instrumentos que
respaldan aún más esta conclusión.
31.
El artículo 31.3.b de la
Convención de Viena establece que
los tratados deberán
“interpretarse de buena fe
conforme al sentido corriente que
haya de atribuirse a los
términos...en el contexto de
estos” y teniendo en cuenta“...
toda práctica ulteriormente
seguida en la aplicación del
tratado por la cual conste el
acuerdo de las partes acerca €ÿ de la
interpretación del tratado.” En
el caso de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, las
interpretaciones pertinentes en el
curso de su aplicación son las
efectuadas por la Corte
Interamericana y la Comisión.
Esta ha interpretado
inequívocamente el artículo 13 en
el sentido de que incluye un
derecho de acceso a la información
en poder del Estado, y la
jurisprudencia de la Corte parece
respaldar este análisis. En
consecuencia, la garantía del
acceso a la información en poder
del Estado no sólo debe entenderse
como una manera de obtener una
ventaja política, fiscal y
socioeconómica; debe entenderse
también como un derecho humano
protegido por la Convención
Americana.
2. Implementación de los
regímenes de acceso a la
información
32.
La elaboración de un
régimen de acceso a la información
que cumpla con los requisitos de
la Convención Americana sobre
Derechos Humanos es una tarea más
compleja que la de simplemente
declarar que el público puede
tener acceso a la información en
poder del Estado. Existen
características legislativas y
procesales específicas que deben
estar implícitas en todo régimen
de acceso a la información,
incluido el principio de la máxima
divulgación, la presunción del
carácter público con respecto a
las reuniones y los documentos
fundamentales, amplias
definiciones del tipo de
información a la que se puede
tener acceso, tarifas y plazos
razonables, un examen
independiente de las denegaciones
de acceso y sanciones por
incumplimiento. Inclusive cuando
están presentes todas estas
características, la ley de acceso
a la información podría no estar
totalmente lograda sin la
presencia de una firme voluntad
política de implementarla y sin la
presencia de una sociedad civil
activa.
33.
El fundamento de toda ley
adecuada de acceso a la
información es la presunción de
que toda la información en poder
de los órganos públicos debe ser
objeto de divulgación, a lo cual a
veces se denomina “principio de la
máxima divulgación.”
Por supuesto que la información en
poder de las autoridades del
Estado no se obtiene para
beneficio de los funcionarios que
la controlan, sino para beneficio
del público en su conjunto.
Por esta razón, una ley de acceso
a la información debe garantizar
que “los órganos del Estado tienen
la obligación de divulgar la
información y todo integrante del
público tiene un derecho
consiguiente a recibir
información.
Toda persona que esté presente en
el territorio del país debe poder
ejercer este derecho. El
ejercicio de este derecho no debe
exigir que las personas demuestren
un interés específico en la
información.”
Los nuevos regímenes de acceso a
la información tendrán que
fomentar abiertamente este
principio de máxima divulgación
mediante la divulgación pública de
la información en relación con el
derecho al acceso a la
información, a su alcance y a los
procedimientos pertinentes.
Igualmente importante es la
capacitación dentro de los órganos
del Estado, que debe comprender
cómo mantener los registros y cómo
acceder a ellos en forma
eficiente, así como la importancia
y la protección legal del acceso a
la información.
34.
Otro elemento esencial en
el establecimiento del derecho de
acceso a la información es la
presunción de apertura con
respecto a ciertas funciones
importantes del Estado. En primer
lugar, debe existir la presunción
de que todas las reuniones de los
órganos del Estado son abiertas al
público. Este postulado debe
abarcar toda reunión que comporte
el ejercicio de la facultad de
adoptar decisiones, inclusive los
trámites administrativos, las
audiencias judiciales y las
actuaciones legislativas. Las
reuniones sólo pueden ser cerradas
de acuerdo con procedimientos
establecidos y toda vez que exista
una justificación adecuada, y la
propia decisión debe ser siempre
de carácter público.
En segundo lugar, los órganos del
Estado deben estar obligados a
publicar la información
fundamental, incluida:
·
la información operativa
sobre cómo funciona el órgano del
Estado, incluyendo los costos,
objetivos, cuentas auditadas,
normas, logros, etc., en
particular, en los casos en que el
órgano brinde servicios directos
al público;
·
la información sobre
todo pedido, denuncia, u otra
acción directa que los integrantes
del público puedan adoptar en
relación con el órgano del Estado;
·
orientación sobre los
trámites conforme a los cuales el
público puede aportar
contribuciones a las propuestas
importantes de política o
legislativas;
·
los tipos de información
que el órgano mantiene en su poder
y la forma en que se retiene esta
información, y
·
el contenido de toda
decisión o política que afecte al
público, conjuntamente con las
razones de la decisión y los
antecedentes importantes que
constituyen el contexto de dicha
decisión.[45]
35.
El derecho de acceso a la
información protegido por la
Convención Americana contiene
implícitamente una amplia
comprensión de la palabra
“información” y los Estados deben
acompañar esta amplitud con sus
propias leyes. El público debe
tener acceso a todos los registros
en poder de los órganos del
Estado, independientemente de su
origen. La información puede
haber sido producida por un órgano
diferente, pero, aún así, debe ser
accesible. La fecha de la
producción también es
irrelevante. Además, la
“información” comprende todo tipo
de sistemas de almacenamiento o
recuperación, incluyendo
documentos, películas,
microfichas, vídeos, fotografías y
otros.
36.
El costo de la búsqueda y
reproducción puede ser sustancial
en el caso de ciertos pedidos, de
modo que las leyes de acceso a la
información pueden incluir
disposiciones sobre la aplicación
de tarifas razonables a quienes
soliciten información. Sin
embargo, el costo de obtener
acceso a la información nunca debe
ser tan elevado que disuada a los
posibles solicitantes. Algunos
Estados abordan el problema
estableciendo una distinción entre
los pedidos comerciales y privados
y los pedidos de interés público.
37.
Las leyes sobre acceso a la
información también deben
establecer un plazo razonable pero
estricto, que exija que los
Estados respondan en forma
oportuna. A efectos de evitar una
indebida carga al órgano público,
algunas leyes pueden optar por el
establecimiento de plazos breves
en los que el Estado deba acusar
recibo del pedido y, luego, hasta
varias semanas para dar
cumplimiento a la sustancia del
pedido. Los pedidos deben ser
tramitados con prontitud, por
orden de llegada, excepto cuando
el solicitante indique una
necesidad urgente de la
información, en cuyo caso los
documentos deben suministrarse de
inmediato.
38.
Todo régimen de acceso a la
información adecuado también debe
proteger el derecho de las
personas a apelar toda decisión
por la que se deniegue la
información. El órgano
administrativo independiente
encargado de dar vista a esta
apelación puede ser un órgano
existente, como el Defensor del
Pueblo o la Comisión de Derechos
Humanos, o un órgano establecido
con ese propósito. Debe estar
integrado por personas
independientes, designadas por
órganos representativos, y debe
exigírseles que cumplan normas de
competencia y sigan normas
estrictas sobre conflictos de
intereses. El órgano deberá tener
plenos poderes para investigar
toda apelación y desestimar la
apelación o exigir que el órgano
divulgue la información.
Enfrentado a una decisión negativa
de un órgano administrativo, tanto
el solicitante como el órgano
público deben tener el derecho de
apelar a la justicia.
39.
Aparte de estos recursos,
debe existir un sistema de
sanciones establecido, en caso de
que un organismo no cumpla o se
niegue a cumplir con la
legislación sobre acceso a la
información. El órgano
administrativo independiente que
da vista a las apelaciones debe
tener competencia para sancionar a
los órganos públicos que
demuestren comportamiento
obstruccionista. También deberá
tener la facultad de referir
ciertos casos al sistema judicial,
si las actuaciones revelan
indicios de actividad delictiva,
como la destrucción de registros,
el uso de documentos con fines
ilegales o la obstrucción
delictiva del acceso.
40.
Por último, un régimen
correcto de acceso a la
información es absolutamente
dependiente de la voluntad
política sustancial necesaria para
implementarlo. Por ejemplo, debe
existir voluntad de asignar fondos
del Estado para el establecimiento
de un órgano de apelaciones
independiente y un programa
educativo para informar al
público. Los funcionarios
públicos también deben estar
dispuestos a ajustar sus prácticas
cotidianas para reflejar
coherentemente una cultura de
apertura. Quizás lo más
importante sea que la sociedad
civil esté dispuesta y en
condiciones de capitalizar el
derecho de acceso a la información
en favor del interés público. Las
organizaciones no gubernamentales
y las personas a nivel individual
pueden dar cumplimiento a este
extremo mediante la participación
en el debate que rodea a la
redacción, implementación y
utilización de las leyes que
garanticen el acceso a la
información, y luego, mediante el
uso de estas leyes para participar
más plenamente en sus
democracias.
3. Excepciones a la
presunción del carácter público
41.
El acceso a la información
en poder del Estado debe estar
sometido a ciertas excepciones,
dado que existen objetivos
estatales legítimos que podrían
verse perjudicados por la
publicación de información
especialmente delicada. En la
Resolución AG/RES 1932 (XXXIII-O/03),
la Asamblea General de la
Organización de los Estados
Americanos reconoció que “la
meta de lograr una ciudadanía
informada en ocasiones debe
compatibilizarse con otros
objetivos de bien común tales como
la seguridad nacional, el orden
público y la protección de la
privacidad de las personas,
conforme a las leyes adoptadas a
tal efecto” e instó a los Estados
miembros “a que tengan presente
los principios de acceso a la
información al momento de elaborar
y adaptar su legislación en
materia de seguridad nacional.”
42.
El artículo 13.2 de la
Convención Americana sobre
Derechos Humanos establece las
circunstancias en la que los
Estados pueden denegar el acceso
público a información delicada y
cumplir no obstante con sus
obligaciones según el derecho
internacional. A este respecto,
la Convención establece que las
restricciones deben estar
expresamente definidas en la ley y
deben ser “necesarias para
asegurar: a) el respeto a los
derechos o a la reputación de los
demás, o b) la protección de la
seguridad nacional, el orden
público o la salud o la moral
públicas.”
Como se señaló recientemente,
se deriva de este principio que
las excepciones deben estar
establecidas en la legislación,
que habrá de ser detenidamente
redactada y ampliamente divulgada,
y aprobada por mecanismos formales
establecidos en los sistemas
jurídicos.
En consecuencia, las excepciones
que no estén expresamente
definidas por la ley o no se
enmarquen razonablemente dentro de
una de estas categorías, no serán
aceptadas. La Corte
Interamericana escribió en 1985
que las limitaciones a los
derechos que otorga el artículo 13
“deben establecerse con arreglo a
ciertos requisitos de forma que
atañen a los medios a través de
los cuales se manifiestan y
condiciones de fondo,
representadas por la legitimidad
de los fines que, con tales
restricciones, pretenden
alcanzarse”.
43.
La lista de materiales o
documentos que pueden estar
sometidos a conocimiento público o
pueden ser clasificados como
“secretos” por los Estados, en
general, comprende los
relacionados con la vida privada,
la defensa nacional, las
relaciones exteriores, la
prevención, procesamiento y
sanción de conductas ilegales
(inclusive un comportamiento
delictivo), el funcionamiento de
la administración pública y los
intereses económicos del Estado.[55]
44.
Los Principios de
Johannesburgo sobre la Seguridad
Nacional, la Libertad de Expresión
y el Acceso a la Información son
pautas que la Comisión, al igual
que otros órganos internacionales,
consideran para proporcionar una
orientación autorizada que permita
interpretar y aplicar el derecho a
la libertad de expresión en tales
situaciones.[56]
45.
Es congruente con los
Principios de Johannesburgo
que, cuando se utiliza uno de los
criterios establecidos en el
artículo 13 de la Convención
Americana para justificar una
restricción a la divulgación de
información en poder del Estado,
corresponda al Estado la carga de
probar que la restricción es
compatible con las normas del
sistema interamericano de derechos
humanos. Para cumplir con esta
responsabilidad, el gobierno debe
demostrar que la información
satisface una estricta prueba de
tres partes:
1.
la información debe estar
relacionada con un objetivo
legítimo establecido en la ley;
2.
la divulgación debe
amenazar con causar daño
sustancial a la consecución de ese
objetivo, y
3.
el daño a dicho objetivo
debe ser mayor que el interés
público en disponer de la
información.[58]
46.
En el cumplimiento del
primer requisito de esta prueba,
€ÿ el objetivo sólo es legítimo si es
compatible con la lista
restringida de excepciones del
artículo 13.2 de la Convención
Americana. Además, los objetivos
que se enumeren en la ley deben
estar definidos con precisión y
rigurosidad, tanto en su contenido
como en su duración. Por ejemplo,
la justificación para clasificar
información en base a la seguridad
nacional ya no debe tener validez
cuando desaparece la amenaza.
Todas las excepciones que enumere
la ley deben estar basadas en el
contenido y no en el tipo de
documento que se solicita.
47.
En el cumplimiento de la
segunda parte de la prueba
indicada, ponderando si el daño en
ciernes es “sustancial”, los
Estados deben considerar las
consecuencias a corto y largo
plazo de la divulgación. Por
ejemplo, la divulgación de soborno
sistemático en el Parlamento puede
tener consecuencias negativas para
la estabilidad del órgano público
a corto plazo. Sin embargo, a
largo plazo, ayudará a eliminar la
corrupción y a fortalecer al poder
legislativo. De manera que el
efecto global debe ser
sustancialmente perjudicial para
que se justifique una excepción.
48.
Por último, la tercera
parte de la prueba comporta un
equilibrio explícito del daño en
cuestión con el interés público en
divulgar la información. En el
ejemplo indicado, la información
en poder del Estado que revela los
sobornos puede ser de carácter
particular, pero el interés
público en divulgar la existencia
de corrupción entre los
representantes democráticos debe
contrarrestar el objetivo legítimo
de privacidad. De modo que, para
proteger el derecho fundamental de
sus ciudadanos al acceso a la
información en poder del Estado,
toda justificación que éste
esgrima no sólo debe vincularse a
uno de los objetivos del artículo
13.2; la justificación también
debe amenazar con causar daño
sustancial a ese objetivo y este
daño debe ser mayor que el interés
público en contar con la
información.
49.
Este proceso de evaluación
que se exige para justificar
debidamente una denegación de
acceso a información en poder del
Estado adquiere particular
urgencia e importancia cuando el
objetivo legítimo en cuestión es
el de la protección de la
seguridad nacional. Las
restricciones al acceso a la
información con este fundamento
deben ser rigurosamente analizadas
para determinar si son legítimas.
En el informe del Diálogo
Interamericano, se señaló que:
Las normas del
sistema interamericano –por las
cuales se pueden restringir los
derechos sólo de acuerdo a ciertas
reglas- podrían ofrecer un
fundamento adecuado para que los
parlamentos adhieran al principio
de un estricto escrutinio en las
materias de la seguridad nacional.
Una de esas reglas afirma que la
restricción debe ser igual al
objetivo perseguido. Como el
artículo 13 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos
incluye efectivamente derechos de
acceso a la información, podría en
efecto considerarse aplicable el
principio de un escrutinio.
50.
En su Informe sobre
Terrorismo y Derechos Humanos, la
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos resaltó la
importancia de los Principios de
Johannesburgo con el objetivo de
establecer un equilibrio entre el
derecho del público a la
información y la legítima
necesidad del Estado de mantener
el secreto de la información para
proteger la seguridad nacional.
En este Informe, la Comisión
señala que los Principios
confirman que “[t]oda restricción
a la libre corriente de
información no debe ser de
naturaleza tal que contravenga los
propósitos del derecho en materia
de derechos humanos y el derecho
humanitario. En particular, los
gobiernos no pueden impedir que
los periodistas o los
representantes de organizaciones
intergubernamentales o no
gubernamentales con mandato para
supervisar las normas de derechos
humanos o humanitarias, ingresen a
áreas en que existen fundamentos
razonables para creer que se están
cometiendo o se han cometido
violaciones de
los derechos humanos o del derecho
humanitario”[64] Además, el informe
subraya que toda excepción
dispuesta en las leyes sobre
acceso a la información, “no sólo
debe servir para proteger la
seguridad nacional o la capacidad
de mantener el orden público, sino
que también debe exigir que se
divulgue la información a menos
que el daño a alguno de esos
intereses legítimos sea
sustancial."
[65]
51.
Los Principios de
Johannesburgo definen los
intereses legítimos de la
seguridad nacional, estableciendo:
(a) Toda restricción que se
intenta justificar por motivos de
seguridad nacional no es legítima,
a menos que su auténtico propósito
y resultado demostrable sea para
proteger la existencia de una
nación o su integridad territorial
frente al uso o amenaza de fuerza,
o a su capacidad de respuesta al
uso o amenaza de fuerza, ya sea de
parte de una fuerza externa, como
una amenaza militar, o una fuerza
interna, como la incitación a un
derrocamiento violento del
gobierno.
(b) En particular, toda
restricción que se intenta
justificar por motivos de
seguridad nacional no es legítima
si su auténtico propósito o
resultado demostrable es para
proteger intereses que no son los
de la seguridad nacional como, por
ejemplo, para proteger a un
gobierno frente a un aprieto o a
la revelación de malos manejos;
ocultar información acerca del
funcionamiento de sus
instituciones públicas; establecer
con firmeza una ideología
particular; o para suprimir el
malestar en la industria.
52.
Los Principios de
Johannesburgo reconocen que, ante
un estado de emergencia declarado
legítimamente, los Estados pueden
verse en la necesidad de imponer
otras restricciones al acceso a la
información, pero “sólo en la
medida estricta en que lo exige la
situación y siempre y cuando no
sean incongruentes con las demás
obligaciones que el derecho
internacional impone al Estado.”
En tales casos, corresponde a los
Estados la carga de probar que las
restricciones no son excesivas a
la luz de las exigencias de la
situación. Los Estados que se
encuentren en situaciones de
emergencia declaradas
legítimamente y que consideren la
posibilidad de suspender alguna de
las garantías del artículo 13 de
la Convención, deben tener en
cuenta la importancia de la
libertad de expresión para el
funcionamiento de la democracia y
para la garantía de otros derechos
fundamentales.
53.
En la medida en que el
acceso a la información deba ser
restringido en momentos en que
imperan amenazas contra el orden
público o la seguridad nacional,
el Estado debe equilibrar
ponderadamente la amenaza y el
interés público, y definir las
excepciones de manera de no
intensificar el estado precario de
las obligaciones en materia de
derechos humanos. Es así que los
Principios de Johannesburgo
establecen que “[t]oda restricción
a la libre corriente de
información no debe ser de
naturaleza tal que contravenga los
propósitos del derecho en materia
de derechos humanos y el derecho
humanitario. En particular, los
gobiernos no pueden impedir que
los periodistas o los
representantes de organizaciones
intergubernamentales o no
gubernamentales con mandato para
supervisar las normas de derechos
humanos o humanitarias, ingresen a
áreas en que existen fundamentos
razonables para creer que se están
cometiendo o se han cometido
violaciones de los derechos
humanos o del derecho
humanitario.”
En efecto, los
gobiernos no pueden restringir el
ingreso de las partes antes
indicadas ni siquiera en las zonas
que se sabe están afectadas por
conflictos violentos, a menos que
ese ingreso plantee “un claro
riesgo para la seguridad de
terceros”.
54.
Es igualmente importante
que las restricciones al acceso a
la información no socaven la
garantía de derechos humanos
fundamentales tras la amenaza a la
seguridad nacional. En tal
sentido, toda restricción basada
en la seguridad nacional debe
estar limitada razonablemente en
el tiempo. La Comisión
Interamericana reconoció este
principio en su Informe Anual de
1998:
La administración
de pronta y cumplida justicia,
especialmente cuando se trata de
esclarecer, sancionar y reparar
crímenes atroces o violaciones
graves de los derechos humanos
imputables a agentes del Estado,
depende en muchas ocasiones de
documentos que han sido
clasificados como secretos u otras
pruebas inaccesibles por razones
de seguridad nacional. El
mantenimiento del secreto oficial
en estos casos no contribuye más
que a la perpetuación de la
impunidad y a la erosión de la
autoridad del Estado ante propios
y extraños. Es necesario, por
tanto, remover este tipo de
obstáculos legales o
administrativos y allanar el
camino para el establecimiento de
la responsabilidad estatal e
individual por la comisión de tan
reprochables conductas, con todas
sus consecuencias jurídicas y
morales, mediante la apertura de
los archivos y la desclasificación
de los documentos requeridos por
las autoridades competentes, tanto
nacionales como internacionales.[70]
55.
Finalmente, es importante
que las democracias modernas
establezcan una serie de controles
constitucionales de los “secretos
oficiales”. Es necesario llevar
un registro de la información
secreta para asegurar que la misma
existe de acuerdo con la
legislación. En algunos casos, se
crea un órgano público a este
efecto y, en otros, es el poder
judicial el que ejerce este
control.
En todos los casos, debe
determinarse si las restricciones
impuestas contrarrestan la
importancia del derecho del
público a la información.
C. Acceso a la
información en los países miembros
1.
Introducción
56.
La Asamblea General de la
OEA resolvió, en el párrafo 6 de
la Resolución 1932 (XXXIII-O/03),
“encomendar a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
que, a través de la Relatoría
Especial para la Libertad de
Expresión, continúe incluyendo en
su informe anual un informe sobre
el acceso a la información pública
en la región.” De acuerdo con
este mandato, esta sección del
presente informe resumirá la
situación actual de los Estados
miembros en relación con el
derecho a la libertad de
información en un empeño por dejar
constancia de la evolución de los
Estados en esta esfera.
57.
Con este fin, en julio de
2003, y siguiendo el procedimiento
adoptado para el Informe Anual de
2001, se preparó un cuestionario
oficial que se distribuyó entre
las misiones permanentes de los
Estados miembros de la OEA, en el
que se les solicitaba que
suministraran información sobre
las disposiciones constitucionales
y legales, y sobre hechos de la
jurisprudencia y los
procedimientos de implementación
respecto del acceso a la
información.
La información que enviaron los
Estados se ha integrado a la
investigación efectuada en medios
de comunicación y organizaciones
no gubernamentales, a efectos de
ofrecer un panorama general de la
situación imperante en cada Estado
miembro.
58.
En este capítulo, el
Relator Especial informa de las
leyes y prácticas existentes en
los Estados miembros de la
Organización de los Estados
Americanos con respecto al derecho
de acceso a la información. Este
relevamiento demuestra que el tema
del acceso a la información ha
merecido extraordinaria atención
en los últimos dos años. Varios
Estados, como México, Jamaica,
Panamá y Perú, han aprobado leyes
que garantizan este derecho o
están analizando leyes similares,
y la sociedad civil se ha
mantenido vigilante en la
observancia del progreso de los
Estados.
59.
A la fecha de la
presentación de este informe a la
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos para su
consideración y su inclusión en el
Informe Anual, sólo Argentina,
Chile, Colombia, Honduras, México,
Paraguay, Suriname, Uruguay y
Venezuela, del total de países
miembros de la Organización de los
Estados Americanos, respondieron
al cuestionario enviado por el
Relator Especial. Éste agradece
mucho los esfuerzos de estos
Estados para reunir la información
solicitada y exhorta a todos los
Estados miembros de la OEA a
cooperar en la preparación de
futuros estudios de esta Relatoría
a efectos de aprovechar mejor las
conclusiones que de ellos se
deriva. Es preciso señalar que la
información que se brinda a
continuación en relación con los
Estados miembros es una
actualización de la obtenida en el
2001, en base a la información
suministrada por los Estados en
respuesta al cuestionario enviado
en julio de 2003, y complementada
por la información obtenida de
otras fuentes, tales como las
organizaciones no
gubernamentales. Asimismo,
corresponde señalar que los
extractos que figuran a
continuación no contienen toda la
información presentada por los
Estados, sino un resumen de esta.
60.
El Relator Especial señala
que, desde 2001, la cuestión del
acceso a la información ha
generado un mayor debate entre las
sociedades civiles de los Estados
miembros y varios Estados han
adoptado medidas positivas en aras
de la implementación de este
derecho. Sin embargo, como se
expresó en informes anteriores, el
Relator sigue creyendo que los
Estados miembros deben demostrar
mayor voluntad política para
empeñarse en la enmienda de su
legislación a efectos de
garantizar que sus sociedades
gocen plenamente de la libertad de
expresión e información. La
democracia exige una amplia
libertad de expresión y eso no
puede lograrse si siguen vigentes
en nuestros países mecanismos que
impiden un ejercicio
generalizado. El Relator Especial
vuelve a subrayar la necesidad de
que los Estados asuman un
compromiso más decidido para con
este derecho a efectos de ayudar a
consolidar las democracias del
Hemisferio.
61.
Los párrafos que figuran a
continuación presentan la
información reunida con respecto a
las disposiciones nacionales sobre
la libertad de información en los
Estados miembros.
2. Leyes y prácticas sobre el
derecho de acceso a la
información: información
clasificada por orden alfabético
de los países
Argentina
62.
La Constitución Nacional de
la Argentina no contiene una
disposición específica en relación
con el libre acceso a información
en poder del Estado. La respuesta
oficial de la Argentina al
cuestionario subraya que, con la
Reforma Constitucional de 1994, la
Argentina asignó carácter
constitucional a varios
instrumentos internacionales,
entre ellos, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos,
que garantiza el derecho de
“buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda
índole”, según lo dispuesto en el
artículo 13 de dicho instrumento.